通过两年的考察,张孝武和一众官员认为如今圣汉官场中最大的掣肘便是官制,以县衙为例子,县令总管一切,全县的军民政权都掌握在县令一个人手中。虽然县衙有四个人领官饷,分别是县令、县丞、县尉和教谕,但掌握全县财政大权的主簿居然是县令的私人会计兼出纳。除了四人之外,县衙内所有人的粮饷花销全都是县令一人负责,也就是说除了县丞、县尉和教谕外,其余人全都是县令的私人雇员。
因此县令想要养活衙门雇员,必须增加除了国税(田税)之外的其他税收,而各地层出不穷的税收花样,部分因为县令需要养活衙门里的人。
张孝武可以理解许多县令最后腐败活成了自己年轻时最讨厌的样子,毕竟这是千百年来旧制度的沿袭,家天下让皇帝认为整个国家都是自己的,让州牧认为整个州都是自己的,让县令认为整个县都是自己的,在自己家里拿点钱,并不算是偷。
在通讯不发达,科技落后的封建社会中,县令负责制度导致百姓只知道县官,而不知朝廷,对于百姓来说,他们的县令便是当地的土皇帝。绝对的权力导致绝对的腐败,后世国内的校长负责制也是如此。当一个人大权独揽时,所有的诱惑迎面扑来,一个人想不腐败都很困难。
为了改革,张孝武在北方四州财政稳定之后,逐步着手于衙门改革,一是必须进行分权,二是必须增加公务员数量。但张孝武先是增加了国家公务员数量,以县为例,先前县衙内只有县令、县丞、县尉和教谕四人是公务员领取国家薪俸,而今增加到了四十八人。
多出来的四十四人领国家薪俸,意味着他们不再是县令的雇员,县令同样也无权直接对县衙里的四十八人进行开除和停俸处理。当然,县令仍旧有权对下级进行人事调整,只是人事任免需要上报给府衙一级,府衙则会派遣专门的人员对这四十七人的升迁奖励进行核实。
随后,张孝武又对县衙进行了更加明晰化的分权行为,以县衙为例子,县令(又称知县)统一管理县衙所有工作,主要负责县衙内人事、财政和后勤;
县丞负责管理当地民生、户籍和建设,县城也是全县衙的二把手,在县令不在时全权负责县衙内的一切工作;
县尉负责管理当地治安、防卫和军事,相当于民兵部长和派出所长,只负责抓捕和公诉;
教谕主管当地教育、宗教祭祀、文化发展,主持全县重大节日活动;
主簿主管当地财政预算、税收等事务,主簿的设立让全县财政权从县令私人手中回到了官府手中;
县判负责当地案件判断、刑罚和监狱,相当于法院,将县令最大的判案权收回,从此之后县令不在审理案件,将专业的事交给专业的人;
县祝负责当地档案县志编修,祠堂赠牌,例如某村某个老妇守寡多年抚养子女长大多年未婚,经过村正申请,县衙七人商议之后,由县祝代表衙门送去贞节牌坊…县祝是六个副县令级中最空闲最没有权力的人,主要是用作官员的过度或调整。县令虽然不能直接免职,但可以通过调整将不顺眼的官吏调整到县祝一职,以作惩罚。
但即便县衙的公务员数量增加到四十八人,依旧避免不了腐败,好在张孝武并非刚正不阿的人,他知道有人的地方便有腐败,再富裕的国家,也避免不了腐败。
贪婪是人性之中最难根除的基因,许多嘴上嚷嚷着清廉的人,实际上却是贪腐的打老虎。尤其大国治国,只要让腐败在可控范围之内,让人心生畏惧而有所底线,便是成功的标志。因此张孝武委任张通明担任北方四州的总督察官,专门监控各地官场是否发生腐败,并且接受百姓的举报——当然,如果事小的话他们并不会管,除了发生人命官司,他们也不会轻易对官员动手。
改革是很艰难的,大前提背景则是北方的经济复苏,税收增加,社会稳定,百姓安居乐业。而官府衙门的公务员数量增加,也让一些人在工作中更加具有归属感,不再提心吊胆哪日因为得罪了上官而被免职下狱。
管骧认为张孝武是法家学子,兀松认为他是兵家学子,张孝武自己笑称自己是杂家学子,什么都会一点点,什么都懂一点点,但深入下去还需要专业的人做专业的事。
此时张通明向张孝武引荐了一个人才,号称东明先生的郭祥。郭祥是司州人,年少时游历天下,二十岁参加科举考试,中举之后却毅然放弃了为官的机会,转而游学天下,是一个法家传人,主张法治天下。
在家天下的社会中提倡法治天下,对皇权而言实在是大不韪,因此郭祥也只能一边游学,一边用《圣汉律》帮助一些蒙冤的人打官司做诉师,名气虽然大,但在县令最大的情况下,他也只能尽自己的微薄之力。
郭祥中年之后定居在扬州做诉师,但如今扬州贪腐严重,诉师不过是替人行贿的桥梁罢了。郭祥虽然在扬州朋友众多,但始终不是扬州当地人,做事艰难,且违背内心理想,便听从了友人的劝告,携带全家来到北方四州的幽州府。由于他精通《圣汉律》且口才极佳,很快便引起了张通明的注意,两人深谈之后,被张通明引为知己。
张通明将其引荐给张孝武后,郭祥说道:“《圣汉律》固然为国家根本律法,然存在许多不足之处,先是此律法乃三百年前制定,彼时时况与今日大不相同,他日之法今留弊端良多。如刑罚一项,圣汉初立之时人口稀少匪盗猖獗,正所谓乱世用重法,便是小偷小摸也会被判处流役。而今依旧采用乱世法则则未免刑罚过甚,致使百姓惧怕官府,心中厌恶。”
张孝武没想到此人是个改革家,便问道:“你的意思是,连《圣汉律》都需要修编吗?”
“不是修编,而是大改。”郭祥道,“律法为人所制定,乃协助官府治理百姓,而他日百姓与今日百姓不同,律法也需顺时而变。若是一成不变,则律法便成了禁锢人的枷锁,禁锢百姓不说,还禁锢官府。若律法完全有用,则世间为何还有如此之多的罪恶?”
张孝武大笑道:“好,郭先生,由你来重新制定《圣汉律》,不,不叫《圣汉律》,我们叫做《新律》,先在北方四州尝试使用,看《新律》和《圣汉律》哪个更能够促进国家发展!”
郭祥拱手道:“东明必不辱使命!”